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Durante la mañana de este martes 6 de marzo, el pleno del Senado resolverá definitivamente una pelea que lleva en curso más de un año y que enfrenta a dos poderosas entidades del Estado: por un lado, la Contraloría General de República (CGR); por el otro, el Poder Judicial. Ambas instituciones se encuentran enfrascadas en una disputa sobre cuál tiene reales atribuciones para definir el régimen previsional de 1.331 funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), los que exigen ser traspasados desde el sistema de capitalización individual que funciona a través de las AFP hacia el que rige para los funcionarios de las Fuerzas Armadas, un sistema privilegiado que es administrado por la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (Capredena) y que se paga en 90% con recursos del Estado.
Los trabajadores de planta y a contrata fundamentan su reclamo en que a pesar de ser civiles, la Ley Orgánica de la DGAC establece que “para todos los efectos legales, (tienen) la calidad de Empleado Civil de las Fuerzas Armadas”, por lo que se encuentran sujetos a todas sus disposiciones sobre remuneraciones. Aferrados a eso, y para que se les reconozca el derecho a ser parte del sistema previsional que rige para el personal del Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea, es que acudieron en 2012 a la justicia, ante el 29° Juzgado Civil de Santiago, que cuatro años después falló en primera instancia en su contra.
La causa llegó a la Corte de Apelaciones y ahí sufrió un vuelco: su sentencia aprobó el cambio de régimen. El Consejo de Defensa del Estado (CDE) presentó en agosto de 2016 un recurso para anular ese fallo ante la Corte Suprema. Y fue poco después de eso que la CGR, encabezada por el contralor Jorge Bermúdez, tomó un rol activo en el proceso, ya que a su juicio, definir sobre asuntos previsionales de empleados fiscales es materia de su exclusiva competencia, por lo que la justicia civil no tendría atribuciones para decidir al respecto.
Con esa lógica fue que Bermúdez recurrió en diciembre de ese mismo año al Senado para exigir “una contienda de competencias”, una figura que establece la Constitución en que se define que la Cámara Alta tendrá el rol de dirimir ante el cruce de atribuciones de las autoridades políticas o administrativas y los tribunales superiores de justicia. Para el contralor general, el problema partió desde el minuto en que el tribunal de primera instancia acogió la denuncia de los funcionarios sobre una materia que constitucional y legalmente le corresponde a la entidad que él dirige. Lo consideró “una intromisión en atribuciones”.
“Lo solicitado por los demandantes en dicho juicio es que un órgano jurisdiccional interprete la norma administrativa de pensiones en un sentido determinado, que se traduce en que ellos gozarían un régimen previsional que no les corresponde”, señaló el contralor en la carta que envió al entonces presidente del Senado, el senador Ricardo Lagos Webber.
Ha pasado más de un año desde esa presentación en el Congreso, y después de sucesivas sesiones de la Comisión de Constitución del Senado, donde representantes de la CGR, la Corte Suprema, los trabajadores y otros expertos entregaron argumentos a favor y en contra del requerimiento de los funcionarios de la DGAC, el proceso está por llegar a su fin. Todo estará en manos de los parlamentarios que participen en el pleno de la sala este martes 6 de marzo a partir de las 11:00.
Mientras ha transcurrido ese proceso, se han presentado diversos conflictos de interés por los que ya dos ministros de la Corte Suprema se han tenido que inhabilitar. Uno de ellos fue Hugo Dolmetsch, debido a que su hija, quien es parte de la demanda, y su yerno, son funcionarios de planta de la DGAC. Dolmetsch, sin embargo, alcanzó a dictar cuatro resoluciones, entre ellas, la reasignación de la causa desde la Tercera a la Cuarta Sala de la Corte Suprema, que ve asuntos laborales. Aquello, dice una fuente del Poder Judicial, va en contra de un auto acordado dictado por el mismo tribunal, el cual establecía que era la Tercera Sala la que debía pronunciarse, pues cuenta con competencia en reclamaciones constitucionales y sobre actos de las autoridades políticas y administrativas.
El otro ministro es Milton Juica, quien tiene a dos sobrinos trabajando en la misma entidad. Ninguno de ellos figura entre quienes iniciaron las acciones legales, pero sí en una anterior y de similares características ante el Tribunal Constitucional (TC). Hoy la representación de la Corte Suprema en esta materia la tiene el ministro Sergio Muñoz.
Según la CGR, si el resultado les resulta desfavorable, no sólo el Estado tendrá que invertir cientos de miles de millones de pesos al año para cubrir las pensiones de esos poco más de 1.331 funcionarios que acudieron a la justicia, sino que además la puerta quedará abierta para que empleados de otras entidades similares reclamen lo mismo, lo que implicaría un explosivo aumento del gasto fiscal en materia previsional.
Los argumentos del contralor
El artículo 4° del Código Orgánico de Tribunales le da la razón a Bermúdez en la disputa. Dicho artículo señala que “está prohibido al Poder Judicial mezclarse en las atribuciones de otros poderes públicos y en general ejercer otras funciones que las determinadas en los artículos precedentes”.
El contralor, en tanto, ha sostenido ante los senadores que la Ley Orgánica de la CGR, en su artículo 6°, señala que es su atribución exclusiva informar y pronunciarse sobre “derechos a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones, montepíos, o cualquier otro asunto que se relacione o pueda relacionarse con la inversión o compromiso de los fondos fiscales”.
Y en esta materia, los recursos públicos involucrados son pieza clave.
De acuerdo a la información que la CGR entregó al Senado, la Ley de Presupuestos destina anualmente al sistema previsional de las FF.AA. y Carabineros -a través de Capredena y Dipreca- más de $2.072.268 millones, es decir, más de dos billones de pesos. Si el Senado decide que los fallos judiciales son válidos y se traslada a los funcionarios de la DGAC al sistema previsional de reparto, ese monto aumentaría en unos $123.000 millones al año, inversión que equivaldría a la construcción de siete hospitales de mediana complejidad, como el de Casablanca.
Eso, en teoría, sería sólo el inicio. La CGR ha señalado que si se acoge el requerimiento de los trabajadores aeronáuticos, empleados de otras entidades similares podrían solicitar ser incorporados a ese sistema previsional. En sus presentaciones, han mencionado a los funcionarios de la empresa pública que presta servicios de astilleros y maestranza a la Armada, ASMAR; de la que fabrica y provee de armas al Ejército, FAMAE; y de la Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile, ENAER. De hecho, funcionarios civiles de ENAER y del Hospital Naval de Valparaíso ya han presentado acciones similares.
En total, serían unos 3.594 trabajadores nuevos incluidos a Capredena, lo que aumentaría el gasto en $457.000 millones al año. Es decir, casi el 70% de lo que le costó al Estado la gratuidad de la educación superior durante 2017.
Ese último monto no considera a los funcionarios civiles del Ministerio de Defensa, de la Dirección General de Movilización Nacional (DGMN), la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina (DIRECTEMAR), el Servicio Oceánico e Hidrográfico de la Armada (SHOA) u de otros organismos que también soliciten acogerse a ese sistema.
En todo caso, los argumentos de la CGR no son sólo económicos, sino también legales.
Bermúdez ha señalado que para los organismos públicos bajo sus fiscalización y supervisión, sus dictámenes son obligatorios. Respecto a la pertinencia y legalidad de cambiar el sistema previsional a funcionarios de la DGAC, hay varios de ellos en distintos años: en 2004, 2005, 2006, 2007, 2011, 2014 y 2016. Todos rechazan el traspaso amparándose en que los funcionarios que ingresaron a la DGAC después de haber entrado en vigencia la Ley 18.458, que estableció el régimen de pensiones para el personal de la Defensa Nacional, no pueden ser imponentes de Capredena, salvo unas pocas excepciones allí señaladas.
Una fuente que conoce el fondo de la disputa explica que no es que no se puedan impugnar las decisiones de la Contraloría. Lo que sucede es que nunca se recurrió contra dichos dictámenes. La misma fuente agrega que se pretende, sin que exista en el ordenamiento jurídico ni una controversia particular, una “declaración de mera certeza”, pidiendo a los tribunales un pronunciamiento general y abstracto, eludiendo una competencia de carácter exclusivo de la CGR.
La ley 18.458, en tanto, establece que los funcionarios que ingresaron a la DGAC después de su entrada en vigencia, en noviembre de 1985, cotizarán en Capredena, salvo que se encontrasen en alguna de las situaciones de excepción que establece su artículo 1°. Dicho artículo plantea que ese régimen previsional comprende exclusivamente al personal de planta de las Fuerzas Armadas, el que se clasifica en Oficiales, Cuadro Permanente y Gente de Mar y Empleados Civiles, entre los cuales, no están los funcionarios de la DGAC.
Por todo lo anterior es que la CGR sostuvo ante el Senado que es “improcedente que ambas cortes se hayan abocado al conocimiento de los asuntos vinculados” y que sería inconstitucional que no se respeten sus atribuciones y competencias. Y sobre eso último ya hay antecedentes concretos.
La jurisprudencia del TC
Poco antes de que la CGR recurriera al Senado, presentó un recurso en contra del 29° Juzgado Civil de Santiago en el Tribunal Constitucional. Los alegatos se presentaron el 4 de enero de 2017 y días después se emitió una sentencia favorable para el organismo que encabeza Bermúdez (ver sentencia).
No se trataba de la causa que involucraba a los 1.331 funcionarios de la DGAC, sino que a otra que Héctor Rodríguez, el mismo abogado que los representa, presentó durante 2016 en nombre de otros 869 empleados de la misma entidad para “poner término a una situación de incertidumbre jurídica”.
La sentencia del TC reconoce que existe “una normativa clara y precisa en lo relativo a quienes se encuentran afiliados al régimen previsional de la Fuerzas Armadas: sólo el personal del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea (…) Incorporar otra clase de personal a dicho régimen, entraña modificar esa normativa, lo cual exige la concurrencia de los poderes co-legisladores y, eventualmente, de este Tribunal Constitucional. Intertanto, tal normativa sólo puede ser informada de un modo generalmente obligatorio, para toda la Administración del Estado, sólo por la Contraloría General de la República, precisamente por concernir al régimen previsional aplicable a funcionarios públicos”.
En virtud de lo anterior, el TC ordenó al juzgado civil suspender la tramitación de la causa de esos 869 funcionarios de la DGAC. Pero aun así, la de los otros 1.331 continuó hasta llegar a la Suprema y, ahora, hasta una disputa entre el Poder Judicial y la CGR que hoy se encuentra en su fase final.
