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Por Miguel Lawner (*)
No vacilo en calificar los mil días del gobierno de Salvador Allende, como los más apasionantes y creativos en la historia de las políticas de Vivienda y Urbanismo implementadas en Chile.
Los desafíos que enfrentamos al comenzar el gobierno eran enormes. Las estimaciones más benévolas señalaban que en 1970, 500.000 familias carecían de techo o disponían de uno inadecuado. Las zonas metropolitanas continuaban muy presionadas por las altas migraciones del campo a la ciudad Sólo en Santiago, se estimaban en 60.000 las familias instaladas en campamentos.
El último año de la administración Frei Montalva (1) había sido mediocre en materia habitacional, y recibíamos el sector vivienda con escasos proyectos en marcha, con el stock de terrenos fiscales agotado, y las arcas del SINAP (2) vacías, a raíz del masivo retiro de fondos originado en los días previos a la asunción de Allende. (3)
El Programa de emergencia
El objetivo principal asignado al primer programa habitacional, fue el de otorgar prioridad a las familias sin casa, es decir a quienes quedaban excluidos de los sistemas habitacionales vigentes, forzados a vivir como allegados o a establecerse en un campamento.
La meta fue iniciar 95.000 viviendas durante 1971. (80.000 fiscales y 15.000 por el SINAP (4). Este objetivo debía alcanzarse con plena participación de las organizaciones de pobladores, profesionales y gremios de la construcción.
Otros objetivos fueron:
– Planificar la expansión del suelo urbano.
– Fin a la segregación social urbana
– Estímulo a tecnologías industrializadas.
– Creación de las empresas estatales de la construcción.
Prioridad a los “sin casa”
No conocimos el reposo en los días palpitantes que sucedieron al ascenso de Allende al poder. Hervía la actividad tanto en las oficinas públicas como en las privadas. Nos disputábamos a los jóvenes estudiantes de arquitectura o ingeniería aún sin egresar.
En los talleres de la Corvi y Cormu, se trabajaba sin pausa día y noche, o se postergaban voluntariamente las vacaciones sin reclamar el pago de horas extraordinarias. Recordemos que entonces las Corporaciones eran entidades planificadoras y de diseño. Jugaban un rol fundamental en el proyecto de los prototipos de vivienda y/o equipamiento, así como en la planificación del desarrollo urbano, a diferencia de lo que hoy ocurre con los SERVIU, que se limitan a promover estas tareas al sector privado.
Todos percibíamos la sensación de ser protagonistas de un proceso histórico trascendental: materializar el anhelo de una casa para los marginados de siempre, para los que nunca tuvieron opción a un techo digno.
A fin de lograr este objetivo, fue necesario modificar el sistema de postulación vigente llamado PAP (Plan de Ahorro Popular), que condicionaba el tipo de solución habitacional al nivel de los ingresos familiares. Debido a esto, un 20% de la población quedaba fuera de cualquier línea de acción por carecer de recursos aun para la opción más baja, consistente en la Operación Sitio (5).
El gobierno modificó este requisito adicionando la urgencia habitacional como un factor prioritario para optar a una vivienda. Además, se estableció mediante una Ley, el pago de los dividendos en un valor equivalente al 10% del ingreso familiar mensual, fórmula que suponía una disminución progresiva de la deuda habitacional, a medida que se incrementaban las remuneraciones.
La misma ley, derogó la reajustabilidad de los dividendos para las viviendas fiscales de superficie menor a 90 m2.
Según el INE, durante el año 1971, se inició la construcción de 89.203 viviendas, con una superficie total de 4.557.528 m2.
Estas fueron las cifras más altas registradas en la historia de las estadísticas de edificación. Respecto a las viviendas iniciadas en 1970, se obtuvo un incremento de 240% en el número, y de 135% en la superficie edificada.
En los tres años del gobierno popular se construyeron 158.000 viviendas con un promedio de 52.000 unidades anuales, cifra bastante superior a las 39.000 levantadas anualmente durante el período de Frei Montalva, y casi el doble que las 30.000 registradas en la era Pinochet (Gráfico 1).
Dicho en conformidad a los indicadores utilizados por Naciones Unidas para medir la actividad habitacional, mientras la dictadura construyó anualmente un promedio de 3,31 viviendas por cada mil habitantes y Frei Montalva llegó a las 4,4, en el período de Allende llegamos a la cifra de 5,29 viviendas por cada mil habitantes.
Si bien es importante el número de viviendas construidas por el gobierno de la UP, más significativo es su destino, ya que fueron asignadas preferentemente a los sectores de bajos ingresos. El derecho a la vivienda se hizo efectivo para este sector por primera vez en Chile, como consecuencia de haber otorgado prioridad, a las familias instaladas en tomas o en campamentos.
Participación Popular
Una política como la expuesta, no habría podido implementarse sin la activa participación de pobladores, gremios de la construcción y profesionales.
Un importante mecanismo de participación fueron los Comités Paritarios, organismos integrados por el delegado comunal de la Corhabit y representantes de los comités de pobladores, que asignaban meticulosamente las viviendas preasignadas a cada proyecto.
En este capítulo, es importante recordar que el Minvu dio comienzo a una experiencia verdaderamente innovadora: construir viviendas con nombre y apellidos.
Hasta entonces, los programas habitacionales eran anónimos. El estado construía conjuntos habitacionales desconociendo a sus ulteriores destinatarios. Una vez concluidas las faenas, se daba inicio al largo y burocrático proceso de asignación. La UP, en cambio, formuló sus programas detectando previamente la existencia y localización de los grupos con urgencia habitacional, tarea que se cumplió de común acuerdo con las agrupaciones de pobladores.
Cada vivienda que se inició estaba preasignada. Para garantizar este compromiso, el MINVU emitió los llamados Certificados de Localización, documentos suscritos por el propio Ministro de la Vivienda, Carlos Cortés, un cuadro abnegado, que recorrió todo el país fundamentando nuestros planes y comprometiendo su cumplimiento.
Planificar la expansión del suelo urbano
Todas las doctrinas urbanísticas vigentes a la fecha, sostenían la necesidad de ejercer un control sobre el suelo urbano, limitando su expansión indiscriminada, y la especulación. Sólo al Estado o a los Municipios les correspondía la misión de definir el uso y destino del suelo urbano, y no a los promotores inmobiliarios privados, como ocurre hoy.
Frei había creado la Cormu en 1965, dotándola de los mecanismos legales que hacían posible el manejo del suelo urbano. Nosotros hicimos pleno uso de estas atribuciones, las cuales nos permitieron adquirir terrenos, en forma expedita y a precios razonables.
Es importante consignar que este aumento significativo de terrenos adquiridos, fue posible gracias al uso de la planificación computarizada que permitió formar una base de datos de predios disponibles. Aclaremos que también en la construcción, la CORMU fue pionera en generalizar la programación de las obras mediante los sistemas de computación PERT y CPM.
Otro factor que colaboró a reducir la expansión urbana fue el propósito de intensificar la construcción en altura, ya que hasta entonces, los programas de vivienda social se concebían invariablemente en extensión.
Acuñamos la consigna “ahora vamos pa’ arriba”, esforzándonos por educar y persuadir a los pobladores respecto a las ventajas de la edificación en altura. Los arquitectos del Departamento Técnico de Cormu echaron a volar su imaginación, diseñando tipologías habitacionales capaces de reproducir en altura, las ventajas de la edificación baja. Se proyectaron calles y patios elevados, y se amplió la disponibilidad de servicios comunes y espacios de intercambio social, en todos los grupos habitacionales en altura (6).
También la Corvi intensificó los planes en altura mediante el empleo de los Bloques de Vivienda 1010 y 1020.
El más ambicioso de nuestros programas en el ámbito de la planificación urbana fue la Remodelación Santiago Centro-Poniente, que comprendió 16 manzanas en torno a la carretera Norte Sur, entre las calles Catedral y Agustinas. Este proyecto fue motivo de un exitoso Concurso Internacional de Arquitectura, con gran convocatoria ya que se recibieron 87 proyectos provenientes de 25 países.
Las Bases de este concurso señalaron que su objetivo era detener el crecimiento de la metrópoli hacia la periferia, “mediante la densificación de un área vecina al corazón de la ciudad en lamentable deterioro, y que, sin embargo, goza de un alto nivel de infraestructura y de equipamiento. Esta política se complementa con un criterio de integración social, y de actividades, criterio que se plantea como complementario de los conceptos de planificación física”.
(*) Miguel Lawner, Premio Nacional de Arquitectura 2020.
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(1) Las estadísticas del INE señalan que en 1970 se inició la construcción sólo de 23.706 viviendas, lejos de la meta de 60.000 viviendas anuales que se trazó Frei al inicio de su mandato en 1964.
(2) SINAP: Sistema Nacional de Ahorros y Préstamos, institución autónoma, pero cuya Junta Directiva era nombrada por el Presidente de la República. Estaba formado por la Caja Central, que fijaba las políticas y ejercía una supervisión sobre las Asociaciones de Ahorro y Préstamos, instituciones organizadas a lo largo de todo el país, y que constituían los brazos ejecutores del Sistema
(3) Cuando ya se confirmó la elección de Allende, Andrés Zaldivar, Ministro de Hacienda del Presidente Frei, declaró públicamente que no se podía garantizar la seguridad de los fondos depositados en el SINAP, a los cuales recurriría el nuevo gobierno para financiar sus faraónicos programas. Esta infundada información desató una corrida de los fondos depositados por miles de ahorrantes, que agotaron las arcas del SINAP en menos de una semana.
(4) La meta era demasiado ambiciosa ya que casi duplicaba la cifra más alta alcanzada antes en Chile, y que correspondió a 1965, primer año de la administración Frei, cuando el INE registró el inicio de 52.568 viviendas.
(5) La Operación Sitio, consistía en la entrega de un sitio con urbanización básica y en algunos casos provisto, además, de una caseta sanitaria (baño-cocina) de 6m2.
(6) Ejemplos destacados en este sentido son los grupos habitacionales Cuatro Álamos en Maipú, Che Guevara (hoy Santa Ana), en Pudahuel, Remodelación Plaza Chacabuco en Independencia, o Tupac Amaru (ex Polígono de Tiro) en Avenida Perú.