Proyecto Dominga y el extraño caso del Comité de Ministros sin ministros

El gran desafío del gobierno de Gabriel Boric era afrontar la crisis de legitimidad otorgando nuevas bases de cohesión entre lo social y lo político. Las decisiones, si esto ocurriera, serían sólidas y universales; los acuerdos, posibles. Cuando esto no ocurre, la decisión por una opción deja un gran vacío. Y no se puede evitar, porque la otra alternativa también dejaría un vacío, solo que opuesto.

En Chile llamamos ‘sabanitas cortas’ a este escenario. Y este problema, ya lo sabemos, lo heredará quien sea electo para la Presidencia de la República a fines de este año. Y lo heredará porque no se logró y no se logrará superar este problema en el actual gobierno. Ya se ha visto con los problemas que afronta la reforma de pensiones, que pasó de casi segura a conjetural; ya se ha visto con la decisión final de la legislación en favor de las ISAPRES, que ha transformado un problema de ciertas empresas en una nueva base de ilegitimidad del Estado; y se verá nuevamente en los próximos días cuando se repita la historia del proyecto Dominga, que nunca morirá, pero tampoco nacerá.

Estos tres ejemplos son solo algunos, de cualquier forma muy importantes, de la incapacidad del sistema político y las instituciones de construir decisiones vinculantes y de generar una verdad que otorgue certeza a la ciudadanía.

Dado que en los próximos días será noticia la decisión del Comité de Ministros (por lo demás, el más extraño de la historia) sobre el proyecto Dominga, vale la pena mostrar como el seguimiento de este caso nos muestra el proceso de vaciamiento de legitimidad de Chile en estos últimos tres lustros.

Antecedentes

El proyecto minero-portuario Dominga, ubicado en la comuna de La Higuera, Región de Coquimbo, ha sido objeto de una prolongada controversia política, jurídica y administrativa desde su inicio empresarial al inicio de la década pasada.

En los próximos días un Comité de Ministros objetado tendrá que hacerse cargo de tomar una definición sobre el proyecto, extendiendo probablemente de este modo un proceso interminable que parece ser uno de los símbolos de la crisis operacional y de sentido de las instituciones chilenas en el marco del ciclo de crisis que se manifestó en 2011 y que persiste.

Sus hechos esenciales permiten resaltar las complejidades del caso. El proyecto Dominga ha experimentado varios cambios en su estructura de propiedad a lo largo de los años:

En el año 2008, Minera Activa Uno SpA, creada por la corredora de bolsa Larraín Vial, comenzó a invertir en proyectos mineros que estuvieran en su etapa inicial. Entre sus principales inversionistas se encontraba el Fondo de Inversión Privado (FIP) Mediterráneo, vinculado a la familia de Sebastián Piñera y su fideicomiso, con una participación del 33,33%.

Otro inversionista relevante era Inmobiliaria Duero Ltda., asociada a la familia Délano, con un 22,73%. Otro porcentaje importante era de Grupo Penta (Délano nuevamente y su socio histórico Carlos Eugenio Lavín) y había una cifra no especificada que estaba en inversionistas individuales. Sus administradores eran Larraín Vial Asset Management.

En el año 2009-2010, Minera Activa identificó y desarrolló el proyecto Dominga en la comuna de La Higuera, Región de Coquimbo. Durante este período, se realizaron exploraciones que confirmaron la presencia de yacimientos de hierro y cobre en la zona. Se calcula una producción de doce millones de toneladas de hierro anuales, que lo convierte en un yacimiento interesante en tamaño a nivel mundial, aunque muy lejos de los más grandes, pero con cierta equivalencia con yacimientos destacados de Asia y África.

El 4 de octubre de 2010, Minera Activa Uno SpA acordó vender su participación en Andes Iron Limitada, la empresa detrás del proyecto Dominga, a Inmobiliaria Duero Ltda., controlada por la familia Délano. El monto de la venta fue de aproximadamente 138 millones de dólares, pagaderos en tres cuotas. Esta es la operación en la que formalmente la fortuna de Sebastián Piñera sale del negocio y vende a su socio y amigo Délano. La formalización de este proceso se produce el 10 de diciembre de 2010 cuando se produce la venta de la participación de Minera Activa Uno SpA en Andes Iron Limitada al Fondo de Inversión Privada (FIP) Rucapangui, controlado por Carlos Alberto Délano y su familia.

La transacción se estructuró en tres pagos:

1. Primer pago: 106,8 millones de dólares, efectuado el 10 de diciembre de 2010.
2. Segundo pago: 21 millones de dólares, realizado el 18 de enero de 2011.
3. Tercer pago: 24,2 millones de dólares, condicionado a que el gobierno no estableciera una zona de protección ambiental en el área del proyecto antes del 31 de diciembre de 2011.

Este último pago generó controversia, ya que dependía de decisiones regulatorias durante el mandato de Piñera. La operación se llevó a cabo en parte en Chile y en parte en las Islas Vírgenes Británicas, un conocido paraíso fiscal. En el contrato de compraventa del proyecto minero Dominga, suscrito en diciembre de 2010 entre la familia Piñera y la familia Délano, se incluyó una cláusula que condicionaba el pago de una tercera cuota a la ausencia de medidas regulatorias que pudieran afectar el desarrollo del proyecto.

Esta cláusula establecía que el último pago se efectuaría solo si, dentro de un año desde la fecha de cierre del acuerdo, el área donde se ubicaría el proyecto no era declarada como:

• Zona de exclusión
• Parque nacional
• Reserva natural

La redacción específica de la cláusula, según el contrato en español, indicaba:

“El Saldo de Precio deberá ser pagado por el Comprador a más tardar el segundo día hábil contado desde el día en que venza el plazo de un año desde la Fecha de Cierre, a menos que dentro de dicho plazo se determine que el lugar donde está emplazado el Proyecto Dominga corresponde a: (i) una zona de exclusión; o (ii) un parque nacional o reserva natural, impidiendo en forma definitiva e insubsanable el desarrollo de la actividad minera relacionada con el Proyecto Dominga en dicha área o cuya consecuencia sea que no pueda ser construido un puerto dentro de una distancia de 50 kilómetros del lugar en que se encuentran ubicadas las Concesiones Mineras”.

Controversias para el gobierno de Sebastián Piñera

Esta disposición generó controversia, ya que vinculaba un pago significativo a decisiones regulatorias que dependían del gobierno en funciones, liderado en ese momento por Sebastián Piñera, lo que planteó potenciales conflictos de interés. Digo ‘potenciales’ como un acto de fe, pues la redacción es obscena ya que los administradores de la fortuna del Presidente, formalmente a cargo de un fideicomiso, aparecen firmando un contrato que se caería si las autoridades del país tomaran ciertas decisiones.

Es decir, si el gobierno de Piñera ejecutaba una de las acciones señaladas en el contrato, el fideicomiso de Piñera no podría cobrar la última cuota. El estímulo era evidente. Evidentemente ese contrato podría vulnerar varios artículos de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Y es que, si una investigación determina que se está comprometiendo la regulación estatal en función de intereses personales, ello sería conducente a la posible imputación de delitos no solo administrativos, sino incluso de acuerdo a las leyes de transacciones ilícitas.

Este contrato se conoció en el marco de los Pandora Papers, en el segundo semestre de 2021. La investigación del Ministerio Público no pudo configurar los delitos de cohecho, soborno y/o infracciones tributarias. Por ello, el 5 de enero de 2024 (antes de la muerte del expresidente) se comunicó a las partes el cierre de la investigación y en mayo de 2024 (ya habiendo fallecido el exmandatario) se decretó el sobreseimiento.

Esto se hizo en el marco de la arista penal, pero se podría haber configurado una falta (o varias) al principio de probidad administrativa. De todos modos, esta es solo parte d la historia, que evidentemente es más compleja. Y hoy la Contraloría no está viendo este punto, sino más bien cómo puede el gobierno tomar una decisión con sus ministros inhabilitados, pero eso lo veremos más adelante.

El péndulo del proyecto Dominga

En el año 2013, el proyecto ingresó al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Desde el comienzo, surgieron denuncias sobre deficiencias en los informes presentados por la empresa Andes Iron, incluyendo la omisión de áreas protegidas cercanas, como la Reserva Marina Islas Choros y Damas, y la Reserva Nacional Pingüino de Humboldt.

En marzo de 2017, la Comisión de Evaluación Ambiental (Coeva) de Coquimbo rechazó el proyecto, argumentando riesgos significativos para el medio ambiente y medidas de mitigación insuficientes.

En agosto de 2017, bajo el gobierno de Bachelet, el Comité de Ministros ratificó el rechazo. Esta decisión provocó una crisis política que llevó a la renuncia de los ministros de Hacienda, Rodrigo Valdés, y de Economía, Luis Felipe Céspedes, quienes apoyaban el proyecto.

En 2018, el Primer Tribunal Ambiental acogió una reclamación de Andes Iron, ordenando una nueva votación del proyecto.

En 2021, la Comisión de Evaluación Ambiental de Coquimbo aprobó el proyecto con condiciones, sin esperar el pronunciamiento de la Corte Suprema, lo que generó críticas por posibles irregularidades en el proceso.

También en 2021, funcionarios del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) denunciaron presiones políticas y elaboración de informes sin su participación, cuestionando la imparcialidad del proceso.

En 2023, el Comité de Ministros del gobierno del Presidente Gabriel Boric rechazó nuevamente el proyecto, acogiendo reclamaciones ciudadanas que alegaban deficiencias técnicas y riesgos ambientales.

Pero en diciembre de 2024, el Primer Tribunal Ambiental revocó el rechazo del Comité de Ministros, argumentando ilegalidades en la decisión, incluyendo la participación de ministros que previamente se habían manifestado en contra del proyecto, comprometiendo su imparcialidad. El tribunal ordenó una nueva votación en un plazo de 15 días, con un comité integrado por miembros imparciales. En el pasado mes, el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) presentó recursos de casación ante la Corte Suprema para impugnar la sentencia del Tribunal Ambiental y solicitó la suspensión de sus efectos mientras se resuelve el recurso.

El presente

Si el asunto estaba enredado desde hace más de una década, con un péndulo constante, en el mismo diciembre de 2024, el Comité de Ministros, compuesto por los titulares de Medio Ambiente, Economía, Salud, Agricultura, Energía y Minería, anunció la inhabilitación completa de sus miembros para votar sobre el proyecto, debido a posibles conflictos de interés. Y solicitó a la Contraloría General de la República que determine quiénes deben integrar el comité y quién lo presidirá en este caso.

La Ministra de Medio Ambiente, por lo demás, se ha inhabilitado. Y ante las dudas, el gobierno decidió que Contraloría General de la República estableciera el estándar correcto de subrogación para definir quiénes compondrán un Comité de Ministros, quizás sin ministro alguno.

La situación es casi ridícula: un comité de ministros sin ministros, un conjunto de subrogantes que deben representar a una alta autoridad que se ha objetado a sí misma por sus opiniones, con subrogantes que quizás hayan dicho también algo en contra del proyecto que alguien encontrará, llevando esto cada vez más abajo.

Por decirlo así, de los protagonistas de la obra, pasaremos a una decisión que deben tomar unos figurantes, estos personajes teatrales que solo están para llenar el espacio, para chocar al caminar con un protagonista, pero que aquí tendrán derecho a voz y voto, aun cuando en realidad solo harán lo que les diga el superior jerárquico.

Dominga no conocerá el cielo ni el infierno

Pierre Bourdieu señalaba en sus cursos de Collége de Francia (1989-1992) que la representación está basada en el ‘misterio del ministerio’, según cual el estado y sus instituciones logran presentarse como universales, neutrales y fundamentalmente legítimos. El Estado es capaz de naturalizar su poder, haciendo que sus decisiones no parezcan en absoluto una construcción coyuntural.

Pero los dichos de Bourdieu no funcionan en este caso. Ninguna de las decisiones en este caso, ya sea a favor o en contra del proyecto, ha logrado presentarse como algo neutral y universal. Los desafíos que este proyecto ha planteado a la institucionalidad chilena han dejado en evidencia su incapacidad actual para generar actos legítimos frente a un conflicto tan complejo.

El Comité de Ministros, sin ministros, votará en contra del proyecto. Eso es obvio. El Presidente Boric no tiene espacio para otra cosa. El crédito para jugar con las palabras pasadas tiene sus límites y salvar a la famosa dupla de Penta consolidaría un listado ominoso de cambios y aceptaciones antes impensables.

Es entonces obvio que la decisión que vaya a tomar el Comité de Ministros (esto lo digo como resultado del simple análisis y sin información interna) está definida. Los actores que quieren influir en esta decisión lo hacen a sabiendas de esto y buscan que la incapacidad de otorgar legitimidad a las decisiones de un gobierno débil les permita avanzar con el proyecto.

Debemos aceptarlo. Todas las generaciones que convergemos en este momento histórico nos expresamos en forma de síntoma. Chile vive una enfermedad de la que no parece que seamos los médicos, sino simplemente un signo más del fallo generalizado. Es así de simple, somos un síntoma que espera que en medio de los achaques de cada día surjan los médicos que puedan resolverlo. Por ahora está lejos ese día.