Nuevo Sistema de Inteligencia del Estado: algunas reflexiones en medio del debate

El gravísimo e inédito crimen acaecido en Cañete hace algo más de un mes, produjo una fuerte conmoción nacional. Entre otras reacciones, avivó el debate sobre la necesidad imperiosa de modernizar y fortalecer el Sistema de Inteligencia de Estado (SIE).

Una reforma imprescindible como compleja

Pero es importante que la urgencia no lleve a la ejecución precipitada de una reforma tan imprescindible como compleja. Se deben compatibilizar criterios sociales, miradas políticas y definiciones técnicas. Si no se hace de esta manera, solo se avanzará en un SIE algo mejor que el actual, eliminando algunos sesgos productos de las desconfianzas y los temores hacia la función Inteligencia propios de la época en la cual se elaboró la ley vigente.

Sin una visión técnica no se llegará a crear una institucionalidad robusta y eficiente, que permita proporcionar la necesaria anticipación estratégica para visibilizar riesgos, amenazas y oportunidades, emitir las alarmas oportunas y cooperar decisivamente a la mejor toma de decisiones de las autoridades.

Es necesario considerar que, a pesar de los problemas que se han detectado en la legislación vigente, no es prudente ni necesario hacer cambios en las actuales agencias de las instituciones militares y policiales. En general, ellas han hecho bien su trabajo sectorial que, por cierto, no puede ser de conocimiento público.

Para los efectos, se ofrecen a continuación algunas reflexiones y propuestas concretas, que se estima deberían ser parte del debate actualmente radicado en la Comisión de Defensa de la Cámara, con el fin de mejorar sustancialmente el SIE actual con visión de futuro y no solo ponerlo al día.

1. Coordinación:

Una de las deficiencias más serias del sistema vigente, es que la ley 19.974 creó verdaderos silos de Inteligencia. Se establecieron siete organismos, los cuales trabajan con funciones específicas sectoriales y con una vaga idea de una Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) que debiera coordinar los esfuerzos del Sistema de Inteligencia del Estado, para satisfacer aquella inteligencia que no es exclusiva de las otras seis agencias de las instituciones militares y policiales.

En los hechos, la ANI no tiene la capacidad para generar la más trascendente Inteligencia de Estado (IE). Agrava esto, que la noción de IE y la razón de ser del SIE, no están debidamente definidas y explicitadas, lo que debería ser resuelto en la nueva ley.

En consecuencia, lo que se requiere es contar con una entidad superior a las agencias ejecutivas, que sea capaz de articular los esfuerzos, consolidar la inteligencia sectorial y producir Inteligencia de Estado.

Comité de Inteligencia como ente coordinador

Esto no puede implicar la creación de un “suprapoder”, para lo cual se recomienda que esta entidad superior sea colegiada, pudiendo servir para estos efectos el actual Comité de Inteligencia definido en la ley del año 2004.

Dicho Comité ha demostrado ser la mejor instancia de coordinación en la cual, quienes conducen las agencias de inteligencia pueden fortalecer la colaboración, regular los procesos técnicos y obtener eficiencia en el empleo de las capacidades existentes para obtener información y producir inteligencia.

A este organismo se debería agregar una persona de confianza del Presidente de la República (eventualmente con aprobación del Senado), con un perfil, requisitos, tareas, atribuciones y permanencia definidas en la ley, para que canalice los requerimientos específicos de la más autoridad del Estado.

Por otra parte, quien dirija o coordine esta entidad superior, no debe tener capacidad operativa bajo su mando directo, evitando que se genere un cargo que concentre todo el poder que la inteligencia proporciona. En la misma línea, esta separación permite delimitar responsabilidades entre la dirección y la ejecución, como también otorga la necesaria seguridad que un sistema adecuadamente compartimentado requiere.

Asimismo, la nueva ley debiera considerar toda una estructura de normas operativas de coordinación, incorporando algunos documentos tales como una Apreciación Nacional de Riesgos y Amenazas, una Estrategia Nacional de Inteligencia, un Plan Nacional de Inteligencia, un Plan de Alarma y los diversos planes sectoriales de Inteligencia derivados de los anteriores.

Todo esto, más un afinado control democrático, impediría la concentración del poder en una persona, definiría claros objetivos y destinatarios de los productos resultantes e impediría el mal uso de la Inteligencia o transformar el SIE en una organización al servicio del gobierno de turno.

2. Confianza:

Probablemente las imperfecciones de la ley actual, se deben a la enorme desconfianza que existía al momento de debatirla. Al leer la historia de la ley, es evidente que se sobrepuso la noción de control, con un espíritu punitivo, por sobre la de eficiencia de la función. Se comprende por el contexto histórico, pero no podría mantenerse en el escenario actual y en el futuro.

Por cierto, como ya se indicó en el párrafo anterior, un eficiente control democrático debe operar. Pero, sobre todo, los mecanismos de nombramiento de las autoridades -como también los de reclutamiento y formación de los funcionarios del SIE- deben dar garantías suficientes para permitir que se produzca la IE necesaria, asumiendo que la naturaleza de la función requiere algunos rasgos ineludibles de reserva, ante lo cual hay que hacer los votos de confianza.

A su vez, en lugar de continuar forzando la contribución fundada en la obligación señalada por una ley, se requiere generar un espíritu de colaboración que solo surge cuando se persiguen objetivos comunes, que exigen de esfuerzos cooperativos.

Nuevamente, el Comité de Inteligencia aparece como la más apropiada instancia colegiada para generar este efecto, ya que se compone por quienes dirigen las agencias operativas. Tanto para la coordinación como para la confianza, el modelo de un SIE conducido por una instancia colegiada parece ser la solución más apropiada, según la experiencia nacional.

3. Integralidad:

Las necesidades de IE son múltiples y diversas. Lejanos están los tiempos en los que solo se veía como amenazas a otros Estados y a la soberanía e integridad territorial como los objetos a proteger. No es sostenible un SIE que solo provea inteligencia policial para la seguridad pública e inteligencia militar para necesidades de la defensa. Los riesgos, amenazas y oportunidades para Chile ya no es posible clasificarlos con el superado paradigma de interior-exterior.

El mundo actual plantea muchos otros desafíos, que requieren que la Inteligencia de Estado posea una cobertura integral: el riesgo hídrico y alimentario, el crimen transnacional organizado, el ciberespacio, la desinformación, las relaciones entre actores no estatales del sistema internacional, entre muchas otras dimensiones, deben ser cubiertas por la IE. Y la ley actual no lo está proveyendo. En consecuencia, se estima que la actual ANI debería recibir esas tareas específicas, potenciándola adecuadamente y proporcionándole una capacidad operativa real.

Bajo esta lógica, las 4 agencias de las FF.AA. deberían dedicarse a la Inteligencia que requiere la defensa nacional, las 2 agencias de las policías deberían satisfacer la Inteligencia que requiere la seguridad pública, mientras que la ANI debiera asumir la gran responsabilidad de todas esas necesidades de otros ámbitos de interés del Estado, para lo que se la debe dotar de los recursos necesarios. En cuanto a la IE, en ella deberán participar cooperativamente las 7 agencias existentes.

Para los efectos de producir la Inteligencia de Estado, entendida ésta como la necesaria para la planificación, la toma de decisiones y la evaluación por parte del Presidente de la República y sus ministros, es fundamental contar con un Centro de Fusión de Inteligencia, dirigido por un especialista de perfil técnico, con responsabilidades y atribuciones descritas en la ley, dependiente directamente del organismo superior del Sistema.

Asimismo, es necesario incorporar el aporte especializado de información proveniente de otras entidades del Estado que, sin ser parte del SIE, pueden colaborar decisivamente en él: SII, UAF, Gendarmería, Agencia de Ciberseguridad, entre otros.

Lo que debe quedar establecido en la nueva ley

Por razones de extensión de la presente columna, solo se enunciarán algunos aspectos muy relevantes, que de alguna manera deben quedar establecidos en la nueva ley. Es importante que así sea, debido a que, como es ampliamente conocido, en Derecho Público aquello que no está en la ley no se puede realizar.

Entre estos elementos, los siguientes:

1. Una instancia de educación, capacitación y entrenamiento formal, para todos aquellos funcionarios del SIE que deben producir IE, complementaria a las ya existentes en las instituciones militares y policiales.

2. Una autorización explícita para que el SIE y sus organismos componentes puedan operacionalizar la ley mediante normativa de trabajo; procedimientos de control políticos, judiciales y administrativos, para garantizar la probidad, el cumplimiento de la ley y el buen uso de la Inteligencia.

3. Mecanismos de trabajo que garanticen la interoperatividad y la acción sistémica y sinérgica, tales como bases de datos, normas sobre informaciones e inteligencia residual y procedimientos de intercambio, entre otros.

4. Medidas de custodia de la información e inteligencia, que alcancen a todos aquellos que de una u otra forma, acceden a ella.

Finalmente, es necesario reiterar que la nueva ley debe, insoslayablemente, recoger aspectos técnicos que permitan hacer efectiva la función. Si eso no ocurre y se imponen solo criterios políticos y jurídicos, la nueva ley de Inteligencia seguirá siendo solo una declaración de buenas intenciones y no logrará superar las deficiencias generadas con la ley 19974 del año 2004, detonadas fundamentalmente por la falta de cooperación y confianza, tanto interna como entre los productores y los destinatarios de la Inteligencia de Estado.

Jorge Gatica Bórquez
Profesor de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
David Hardy Videla
Profesor de la Academia de Guerra Naval