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El CFA destaca que la normativa que rige al Mepco no establece obligación explícita de garantizar su neutralidad fiscal, ni de crear estabilizadores automáticos y mecanismos para alcanzarla. Y que pese a eso Hacienda "ha señalado en distintas administraciones que el mecanismo preserva tal neutralidad”, lo que "puede generar confusión en la discusión pública y sesgos que resulten en aumentos de los recursos que el Fisco destina para el mecanismo”.
El Consejo Fiscal Autónomo (CFA) publicó un informe titulado “Reflexiones sobre el Mecanismo de Estabilización del Precio de los Combustibles”. En el documento, el organismo analiza el Mecanismo de Estabilización del Precio de los Combustibles (Mepco) desde la perspectiva de las finanzas públicas.
Además, plantea al Gobierno, en específico al Ministerio de Hacienda, recomendaciones para mejorar su funcionamiento.
El Consejo enfatiza en la importancia de que el Mepco opere de acuerdo a los objetivos para los que fue creado, es decir, como un mecanismo de estabilización de corto plazo para evitar fluctuaciones bruscas en los precios de los combustibles.
Asimismo, constata que, desde su implementación en agosto de 2014, el Mepco ha tenido seis modificaciones en su ley. Estos cambios se han enfocado mayoritariamente en aumentar el monto máximo que el Fisco puede destinar para su operación.
En este contexto, además, el CFA señala: “si el Mepco no hubiese entrado en vigencia, las fluctuaciones observadas para los precios mayoristas de los combustibles habrían sido aproximadamente el doble de lo que terminaron siendo gracias a su aplicación”.
Algunas conclusiones y la neutralidad fiscal
El mayor de los análisis del CFA se centra en dos temas: 1) si este mecanismo debe o no ser neutral fiscalmente (es decir, que su aplicación no afecte la recaudación total del Fisco a largo plazo), y 2) si esto es o no abordado en la normativa que lo rige.
Sobre lo primero, el Consejo concluye que mientras el Ministerio de Hacienda cumpla con sus metas fiscales, no es estrictamente necesario que el Mepco sea fiscalmente neutro. Esto, ya que el marco normativo en el que opera está sujeto a dar cumplimiento a la meta de Balance Estructural anual y a no sobrepasar el nivel prudente de deuda fijado en el Decreto de Política Fiscal.
Y respecto a lo segundo, destaca que la normativa que rige al Mepco no establece la obligación explícita de garantizar su neutralidad fiscal, ni de crear estabilizadores automáticos y mecanismos adecuados para alcanzarla.
“Pese a esto, el Ministerio de Hacienda ha señalado en distintas administraciones que el mecanismo preserva tal neutralidad”, advierte el CFA, agregando que “esta forma de presentarlo puede generar confusión en la discusión pública y sesgos que resulten en aumentos de los recursos que el Fisco destina para la operación del mecanismo”.
Además, dice que es pertinente estudiar la neutralidad fiscal del mecanismo, ya que se ha visto muy presionado por el alza en el precio del petróleo desde 2020. Esto, asegura el CFA, implicó que en 2022 se diera un subsidio inédito desde que el Mepco entró en vigencia en 2014.
A raíz de lo anterior, el efecto fiscal acumulado desde que opera el mecanismo pasó de US$369 millones de recaudación neta acumulada en 2020, a US$2.586 millones de menor recaudación y subsidios acumulados en 2022.
Y agrega que si bien en lo que va de 2023 el Mepco ha recaudado, ello no ha sido suficiente para revertir las cifras negativas acumuladas al cierre de 2022. Así, a junio de este año, el Mepco contabiliza US$2.074 millones de menor recaudación y subsidios acumulados.
En base a estas cifras, el CFA sostiene que nada indica que no se pueda recuperar el déficit acumulado por el Fisco en 2022, pero ello tampoco se encuentra asegurado. En ese sentido, plantea que hay desafíos mayores que los del período previo a 2020 para lograr la neutralidad.
Asimismo, señala que hay que tener en cuenta que la “neutralidad está sujeta a que los parámetros del mecanismo no sean modificados sistemáticamente, de tal forma de inducir sesgo en los traspasos de precios hacia consumidores y productores”. Y agrega que “esto tiene especial importancia cuando se examina desde una óptica de potencial riesgo moral e inconsistencia intertemporal de las autoridades”.
En ese sentido, dice que la actual normativa permite el adelanto o retraso discrecional del traspaso de cambios en el precio internacional del petróleo hacia el mercado interno.
Recomendaciones al Ejecutivo
El CFA plantea seis sugerencias al Ministerio de Hacienda para el funcionamiento del Mepco.
Entre ellas, que publique de forma regular y unificada toda la información histórica asociada a su funcionamiento, para todos los combustibles a los que aplique. Asimismo, sugiere la publicación periódica de los ingresos tributarios, desgravámenes y subsidios asociados al funcionamiento del Mepco para poder analizar su neutralidad fiscal.
En línea con estas recomendaciones, el Consejo destaca que en meses recientes Hacienda ha aumentado la información disponible sobre el Mepco en su página web.
Otra sugerencia es que aumente el nivel de exigencia y la publicidad en la fundamentación técnica de las decisiones que impliquen cambios en los parámetros del mecanismo, cuando éstos resulten en un precio de paridad por encima o por debajo de la banda de referencia. Esto tiene como objetivo desincentivar cambios discrecionales en su funcionamiento, dice el CFA, y agrega que “acorde al comportamiento histórico del Mepco, esto hubiera aplicado en seis casos para la gasolina de 93 octanos, y en dos casos para el petróleo diésel”.
Además, considera que el ministerio debería evitar hablar del Mepco como un mecanismo fiscalmente neutral, considerando que no se encuentra establecido en su normativa.
En ese sentido, señala: “Podría ser un objetivo deseable pero que no está asegurado en su diseño legal”.
Por ello, sugiere que si Hacienda considera que el mecanismo debiese ser fiscalmente neutro a largo plazo, ello quede establecido en la ley. En caso contrario, si el Mepco generase subsidios permanentes, ello debería ser explicitado desde el punto de vista presupuestario.
Y en caso de que se acoja esa recomendación, propone que se presente de forma periódica una proyección acerca del momento en que se anticipa que se compensará el monto acumulado de menor recaudación y subsidios del Mepco desde su entrada en vigencia. Complementariamente, el Consejo sugiere evaluar establecer dentro de la normativa un plazo referencial, bajo distintos supuestos, durante el cual el mecanismo debiese converger hacia la neutralidad fiscal.
Establecer una temporalidad referencial para la obtención de la neutralidad fiscal “posibilitará un mejor anclaje de las expectativas de las familias y las empresas respecto a los precios de los combustibles en el mediano y largo plazo”.
De esta manera, “se favorecerá su capacidad de planificación y adaptación, proporcionándoles un marco normativo predecible y transparente”.
Más sugerencias
Una quinta recomendación es complementar el mecanismo con una medida de contención de gasto terminal que no comprometa su capacidad de recuperación del déficit acumulado.
Ante la eventualidad de que la cláusula de salida sea activada, se recomienda permitir que el mecanismo prosiga con su operación de manera asimétrica, generando únicamente mayor recaudación hasta compensar el déficit acumulado a causa de su funcionamiento.
Por último, sugiere realizar una rendición de cuentas respecto al costo neto total del mecanismo, incorporando los efectos fiscales de su impacto medioambiental.
Como la ley no asegura que el Mepco sea fiscalmente neutral, el Ministerio de Hacienda debería desarrollar una metodología para estimar su impacto medioambiental, afirmo el CFA. “Esto es relevante desde el punto de vista fiscal, pues pudiera generar la necesidad de invertir en medidas de compensación que impliquen gasto (por ejemplo, con el objetivo de avanzar hacia la carbono-neutralidad, y/o el impulso de tecnologías verdes)”, puntualizó.
